Langer Weg zur ETS-Reform in der EU

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Mammutaufgabe, Emissionshandelssystem zu überarbeiten

Inmitten einer Energiekrise, russischer Gaskürzungen und einer Verschärfung des Klimawandels stehen die EU-Verhandlungsführer vor der Mammutaufgabe, Europas wichtigstes Instrument zur Emissionsminderung, das Emissionshandelssystem (ETS), zu überarbeiten – schreibt Kira Taylor auf pv magazine.

Bildmontage – © Gerhard Hofmann, Agentur Zukunft, für Solarify

Im Juni hatten die EU-Staaten und das EU-Parlament ihre jeweiligen Positionen zur Reform des Kohlenstoffmarktes beschlossen, die von der EU-Kommission für das Jahr 2021 vorgelegt worden war. Nun müssen die drei in sogenannten Trilogsitzungen die Details ausfechten. Doch das ist viel leichter gesagt als getan. „Es gibt eine Einigung im Parlament. Es gibt eine Einigung im Rat, aber in einigen Bereichen überschneiden sich diese Vereinbarungen noch nicht“, sagte EU-Klimachef Frans Timmermans am 14.07.2022 vor Journalisten.

„Wir müssen sicherstellen, dass wir zum Beispiel bei der Reform des Emissionshandelssystems die beiden Mitgesetzgeber näher zusammenbringen, damit wir zu einer gemeinsamen Schlussfolgerung kommen können – ich denke, das ist das heikelste Thema“, fügte er hinzu. Es gebe „viele Punkte“, in denen sich Parlament und Rat im Prinzip einig seien, sagte der federführende ETS-Verhandlungsführer Peter Liese nach dem ersten Trilog im Juli. Zum Beispiel wollen beide den Kohlenstoffpreis auf den maritimen Sektor ausweiten, aber die Details müssen noch ausgearbeitet werden. „Es gibt zu viele Themen, um jetzt über rote Linien zu sprechen. Der wichtigste Punkt ist, dass keine Institution den Glauben haben sollte, dass das Abkommen bereits abgeschlossen ist und die andere Seite nur noch zustimmen muss“, so Liese gegenüber EURACTIV.

Sogar über das Gesamtziel der Emissionsreduzierung für die ETS-Sektoren muss noch verhandelt werden, wobei die Kommission und die EU-Staaten 61 Prozent anstreben und das Parlament 63 Prozent fordert. Liese rechnet mit mindestens vier weiteren Trilogsitzungen. Eine Einigung vor der COP27 im November wäre zwar ideal, doch sei es realistischer, sie bis Ende des Jahres zu erwarten, so Liese.

Auslaufen der kostenlosen Zertifikate

Ein wichtiger Streitpunkt ist die Frage, wie schnell die kostenlosen Emissionsgenehmigungen abgeschafft werden sollen. Diese sollen die Auswirkungen des Kohlenstoffpreises abmildern und Unternehmen davon abhalten, aus Europa dorthin abzuwandern, wo es billiger ist, Emissionen zu verursachen. Diese sollen schrittweise durch den CO2-Grenzausgleichsmechanismus (CBAM) ersetzt werden, mit dem kohlenstoffintensive Waren bei der Einfuhr in die EU mit einem Preis belegt würden.

Das schwierigste Verhandlungsthema werde die Geschwindigkeit des Ausstiegs sein, sagte der federführende CBAM-Verhandlungsführer, der niederländische EU-Abgeordnete Mohammed Chahim, gegenüber EURACTIV. Die EU-Staaten und das EU-Parlament haben eine ähnliche Haltung, wenn es um den Beginn des Ausstiegs geht, wobei die EU-Staaten ein Startdatum von 2026 und das Parlament ein solches von 2027 anstreben. Die Positionen unterscheiden sich jedoch drastisch für die Zeit nach 2030. Die EU-Abgeordneten fordern ein Ende der kostenlosen Emissionszertifikate für 2032, während die EU-Staaten einen viel langsameren Ausstieg (bis 2035) anstreben.

Sowohl die Industrie als auch Umweltschützer verfolgen die Debatte aufmerksam. Die Industrie ist besorgt über die Auswirkungen eines schnellen Ausstiegs angesichts der neuen CO2-Grenzabgabe. Im Falle eines Scheiterns befürchtet die Industrie, von billigeren, kohlenstoffintensiveren Produkten von außerhalb der EU unterboten zu werden. „Als Stahlsektor haben wir die Idee des CBAM von Anfang an unterstützt, aber immer unter der Bedingung eines vorsichtigen Tests und einer vorsichtigen Interaktion mit der kostenlosen Zuteilung und den aktuellen Maßnahmen“, sagte Adolfo Aiello, stellvertretender Generaldirektor der Stahlindustriegruppe EUROFER, gegenüber EURACTIV.

Ein langsamer Ausstieg wird auch von der Industriegruppe BusinessEurope befürwortet. Markus J. Beyrer, Generaldirektor von BusinessEurope, sagte, man müsse erst sehen, ob dieses neue Instrument [CBAM] funktioniere. Für Beyrer sei dies eine Voraussetzung, bevor man „den geringen Schutz aufgibt, den wir für die energieintensiven Sektoren haben, die einem starken Wettbewerb ausgesetzt sind“.

Politik-Direktor Sam van den Plas von Carbon Market Watch argumentiert jedoch, dass eine Verzögerung des Ausstiegs den Anreiz zur Dekarbonisierung verringere und verhindere, dass Geld in den Innovationsfonds fließe, der saubere Technologien finanziere. Es wird erwartet, dass zwischen 2021 und 2030 sechs Milliarden kostenlose Zertifikate vergeben werden. Van der Plas zufolge werden diese Zertifikate jedoch nicht versteigert: „Wenn man sie umsonst verteilt, entgehen den Mitgliedstaaten Einnahmen und finanzielle Mittel, die für die Dekarbonisierung zur Verfügung stehen.“ Er ist sich zwar der Herausforderungen für die Industrie bewusst, sagt aber, dass es keine Beweise dafür gibt, dass der CO2-Preis zu einer spürbaren Verschiebung der Import-/Exportmuster oder zu Investitionen außerhalb Europas führt.

Schutz der Exporte

Ein weiteres kontroverses Thema ist die Frage, wie die EU-Industrie wettbewerbsfähig außerhalb der EU handeln kann, wenn die kostenlosen Zertifikate abgeschafft werden. Die Industrie befürchtet, dass sie mit einem hohen Kohlenstoffpreis konfrontiert wird, den ihre Konkurrenten außerhalb der EU nicht zu tragen haben. „Ich denke, dass sowohl das Parlament als auch der Rat anerkennen, dass wir eine Lösung finden müssen, aber wie diese Lösung aussehen könnte, ist noch etwas vage. Ich denke, wir werden viel von der Kreativität der EU-Kommission abhängen“, sagte Chahim.

Das Europäische Parlament möchte die kostenlosen Zertifikate für Ausfuhren beibehalten. Es gibt jedoch Bedenken, dass dies gegen die von der Welthandelsorganisation festgelegten internationalen Handelsregeln verstoßen könnte. Aber Aiello sagte, die Antwort sei einfach: „Wenn man eine ehrgeizige Klimapolitik betreiben will, kann man keine übermäßig vorsichtige Handelspolitik betreiben“. Viele andere Fragen sind noch zu verhandeln, zum Beispiel, was mit dem Geld aus der Abgabe geschieht.

Und während sich das Parlament und der Rat über die von CBAM erfassten Sektoren einig sind, möchte das EU-Parlament die indirekten Emissionen in die Berechnung der Kohlenstoffintensität eines Produkts einbeziehen, während die Kommission und die EU-Staaten dies später tun wollen. Bei anderen Themen könnte es einfacher sein, sich zu einigen. So möchte das Parlament eine zentrale Behörde für die Umsetzung der CO2-Grenzabgabe einrichten, während der Rat einen „hybriden Ansatz“ verfolgt, wie Chahim es nennt. „Ich denke, dass beide im Grunde genommen genau gleich sind“, sagte er gegenüber EURACTIV und fügte hinzu, dass er keine große Debatte darüber erwarte.

Durch Krisen hindurch verhandeln

Seit der Vorlage der Kohlenstoffmarktreform ist viel passiert, darunter die Energiekrise und der Krieg in der Ukraine. Auf die Frage, ob dies die Verhandlungen beeinflussen werde, sagte Liese, dass die Position des EU-Parlaments das bereits widerspiegele. Er verwies auf das Rebasing, das System, mit dem die Anzahl der Zertifikate im ETS an die tatsächlichen Emissionen angepasst wird. Das Parlament hat eine niedrigere Zielsetzung bis 2026 und dann eine steilere Kurve, um eine Überkompensation zu erreichen. „Wir werden allen eine Verschnaufpause gönnen und dann nicht nur aufholen, sondern die Ziele erhöhen, so dass wir im Jahr 2030 ehrgeiziger sein werden“, erklärte Liese. Van den Plas zeigte sich jedoch nicht überzeugt und sagte, dass das Rebasing eine kurzfristige Maßnahme sei und jedes Jahr ohne sie den Ehrgeiz bremsen würde. Die nächste Trilogsitzung findet nach der Sommerpause statt, danach werden mehrere weitere erwartet.

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