Lehren aus Deutschland

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Auktionen zum Kohleausstieg billiger

Das Mercator Research Institute on Global Commons and Climate Change (MCC) liefert in einem Artikel in Energy Policy nach eigener Aussage „die erste empirische Analyse einer Ausstiegsauktion“. Darin kommen die Autoren vom Berliner MCC zu folgenden Schlüssen: Die Vergütung von 68 ± 5 EUR/kW ist im Vergleich zu politischen Alternativen niedrig. Der zusätzliche Kohlenstoffpreis beträgt nur 2,4 ± 0,2 EUR/tCO2. Die Emissionen werden sinken, obwohl die Kohlenstoffintensität der Kohleflotte zunimmt. Die Auktion trug den teilweise widersprüchlichen politischen Zielen erfolgreich Rechnung. Aber: Die Forschenden sagen jedoch auch: Weil nach den Auktionen vor allem Kraftwerke einer älteren Generation mit höherer CO2-Emission am Netz waren und während der Energiekrise die Erhöhung der Kohleverstromung notwendig war, könnte das besonders schlecht fürs Klima gewesen sein.

Zusammenfassung

„Ausgekohlt“: Teil von Welzow Süd – Foto © Gerhard Hofmann, Agentur Zukunft, für Solarify

In dieser Studie wird untersucht, inwieweit Auktionen für Ausgleichszahlungen ein geeignetes politisches Instrument sind, um die Kohleverstromung zu minimalen Kosten zu beenden und damit die nationalen Klimaziele zu erreichen. Deutschland ist das erste Land, das einen solchen marktbasierten Mechanismus anwendet. Bei der Bewertung der Effektivität und Effizienz der Auktion stellen wir fest, dass in den ersten fünf von sieben Auktionsrunden 10 GW kohlebefeuerte Kapazität zu Kosten von 68 ± 5 EUR/kW stillgelegt werden, was einem zusätzlichen Kohlenstoffpreis von 2,4 ± 0,2 EUR/tCO2 entspricht.

Die Möglichkeit der administrativen Abschaltung von Kraftwerken ab 2024 und ein sinkender Höchstpreis haben dafür gesorgt, dass die durchschnittlichen Ausgleichszahlungen deutlich unter dem Höchstpreis liegen und im Vergleich zu anderen Politiken niedrig sind, obwohl in zwei von fünf Auktionsrunden kein Wettbewerb stattfand. Da die Regierung die frei gewordenen Emissionszertifikate löscht, wird die Politik zu niedrigeren Emissionen führen, auch wenn die Kohlenstoffintensität des deutschen Kohlekraftwerkparks leicht um 2 % gestiegen ist. Somit können die deutschen Auktionen als Modell für nationale Ausstiegsstrategien in Ländern mit ähnlichen institutionellen Rahmenbedingungen dienen und einen Referenzfall für die Integration widersprüchlicher politischer Ziele in Auktionen darstellen.

Textauswahl

Kohlekraftwerke sind die größte Einzelquelle für Kohlenstoffemissionen (IEA, 2022), und allein die zugesagten Kohlenstoffemissionen der in Betrieb, im Bau und in Planung befindlichen Kohlekraftwerke gefährden die Ziele des Pariser Klimaabkommens (Edenhofer et al., 2018). Daher müssen Kohlekraftwerke vor Erreichen ihrer technischen Lebensdauer stillgelegt oder auf andere Brennstoffe umgerüstet werden (Cui et al., 2019; Fofrich et al., 2020; IEA, 2022; Vinichenko et al., 2021).

Die Regierungen haben zunehmend nationale Ausstiegspläne für die Kohleverstromung entwickelt, um die nationalen Klimaziele zu erreichen (Akerboom et al., 2020; IEA, 2021a; Jewell et al., 2019). Bis zum Ende der 26. UN-Klimakonferenz der Vertragsparteien hatten sich 65 Länder ausdrücklich zum Ausstieg aus der Kohleverstromung verpflichtet (COP26, 2021), darunter die meisten Mitgliedstaaten der Europäischen Union (Climate Action Network Europe, 2022; EC, 2020). Darüber hinaus unterstützen internationale Organisationen einen beschleunigten Ausstieg aus der Kohleverstromung durch nationale Programme in Nicht-Industrieländern (z. B. ADB, 2021).

Nationale Politiken zur Erreichung eines Kohleausstiegs können entweder versuchen, einen marktbasierten Ausstieg zu beschleunigen oder spezifische Ausstiegspfade zu definieren. Ein marktorientierter Ausstieg, bei dem die Produktionskosten für Kohlestrom beispielsweise durch eine nationale Kohlesteuer oder strengere Luftverschmutzungsvorschriften erhöht werden, wird häufig als effizienter und besser mit den Kohlenstoffmärkten vereinbar angesehen (Hermann et al., 2017). Administrativ festgelegte Ausstiegspläne haben jedoch den Vorteil, dass sie zur expliziten Steuerung des nationalen Energiemixes genutzt werden können und somit besser auf schwer quantifizierbare politische Ziele eingehen.

Trotz ihrer Attraktivität für politische Entscheidungsträger sind solche administrativen Eingriffe mit einem Risiko verbunden: Investoren könnten Entschädigungen entweder nach nationalem Recht oder – für ausländische Investoren – nach dem Vertrag über die Energiecharta (EG, 1998) fordern. Auch wenn sich nicht mit Sicherheit vorhersagen lässt, ob solche Klagen erfolgreich sein werden, verringert das Angebot einer fairen Entschädigung die Wahrscheinlichkeit von Rechtsstreitigkeiten (BBH, 2017; BMWK, 2020a; GD COMP, 2020; WD, 2018a, 2018b) und kann die Akzeptanz der Politik bei Investoren und Arbeitnehmern erhöhen (Rentier et al., 2019). Gleichzeitig wurden Ausgleichszahlungen dafür kritisiert, dass sie Windfall-Profite für bereits verlustbringende Kraftwerke schaffen und Veräußerungen in Erwartung von Ausgleichszahlungen verzögern (Gillich et al., 2020; Jotzo und Mazouz, 2015; Rentier et al., 2019).

In der Literatur werden Auktionen vorgeschlagen, um diesen Konflikt zu verringern und angemessene Ausgleichszahlungen für Kohlekraftwerke festzulegen (Gillich et al., 2020; Jotzo und Mazouz, 2015). Auktionen ermöglichen die Überwindung des Problems der Informationsasymmetrie zwischen Betreibern und der Regulierungsbehörde. Aus Sicht der Betreiber hängt die gerechte Entschädigung von den entgangenen Gewinnen aus dem Stromverkauf während der verbleibenden Lebensdauer des Kraftwerks ab, was unsicher ist und auf privaten Informationen beruht. Auktionen können die privaten Informationen und die Zukunftserwartungen der Bieter bündeln. Auktionen ermöglichen zwar eine Minimierung der Entschädigungskosten durch Ausnutzung des Wettbewerbs zwischen den Betreibern, doch gilt dies nur, wenn das Wettbewerbsniveau ausreichend ist, was überzeichnete Auktionen und eine geringe Marktkonzentration voraussetzt.

Obwohl sie als ein wichtiges Element des politischen Instrumentariums zur Verringerung der Kohlendioxidemissionen angesehen werden, ist eine empirische Analyse von Ausstiegsauktionen unseres Wissens nach in der akademischen Literatur bisher nicht zu finden gewesen.

Deutschland ist das erste Land, das Auktionen für den Ausstieg aus der Kohleverstromung durchführt (IEA, 2021a) und damit ein wichtiges Referenzbeispiel für die Analyse der Effektivität und Effizienz einer solchen Politik. Wir stellen die Ergebnisse der ersten fünf Auktionsrunden zusammen, verwenden eine von Jewell et al. (2019) entwickelte Methode zur Schätzung der Emissionsreduktionen und ermitteln die gesamten Ausgleichszahlungen, was eine Schätzung des durch die Politik verursachten zusätzlichen CO2-Preises ermöglicht. Darüber hinaus bewerten wir, ob der Wettbewerb ausreichend war, wie sich das Auktionsdesign auf die Ergebnisse auswirkt und wie sich die Kosten der Politik im Vergleich zu alternativen Ausstiegsmodellen darstellen.

Auktionen befördern nationalen Kohleausstieg zu geringeren Kosten als mit alternativen Maßnahmen

Unsere Arbeit zeigt, dass mit Auktionen ein nationaler Kohleausstieg zu geringeren Kosten als mit alternativen Maßnahmen erreicht werden kann. Dies ist eine wichtige Erkenntnis für politische Entscheidungsträger, die die Umsetzung nationaler Ausstiegspläne für Kohle oder andere fossile Kraftwerke in Erwägung ziehen. Neben ihrer Einzigartigkeit ist die deutsche Erfahrung aus drei Gründen als Fallstudie besonders geeignet.

  1. Erstens ist die Übertragbarkeit auf Länder mit einem hohen Anteil an Kohlekraft, wie China und Indien, einfacher, weil Kohle auch in Deutschland historisch gesehen die Hauptstromquelle ist und etwa 70 % der strombezogenen Treibhausgasemissionen des Landes ausmacht (UBA, 2020) und der Kraftwerkspark jünger ist als der Kraftwerkspark anderer Länder mit nationalen Verpflichtungen (Jewell et al., 2019).
  2. Zweitens gibt es in Deutschland mehrere Ausstiegsprogramme parallel, so dass die Kosten der verschiedenen Programme verglichen werden können.
  3. Drittens wird bei der deutschen Auktion ein Mechanismus zur Gebotspreisanpassung verwendet, der neben der Kostenminimierung auch andere politische Ziele verfolgt: Die politischen Entscheidungsträger wollen Mitnahmeeffekte vermeiden und die Systemkosten internalisieren.

Die Integration verschiedener politischer Ziele wird in der Literatur zu Auktionen im Stromsektor immer wichtiger, zum Beispiel bei Auktionen für erneuerbare Energien (del Río und Kiefer, 2021; IRENA, 2019; Jansen et al., 2022), und die Ergebnisse sind daher auch über den Kohleausstieg hinaus relevant.

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