Neuer OECD-Bericht „Climate Finance Provided and Mobilised by Developed Countries“
Im Rahmen der 15. Conference of Parties (COP15) des UNFCCC in Kopenhagen 2009 verpflichteten sich die Industrieländer zu dem gemeinsamen Ziel, bis 2020 jährlich 100 Mrd. US-Dollar für Klimaschutzmaßnahmen in den Entwicklungsländern zu mobilisieren, und zwar im Zusammenhang mit sinnvollen Minderungsmaßnahmen und Transparenz bei der Umsetzung. Dieses Ziel wurde in den 2010 bei der COP16 angenommenen Cancun-Vereinbarungen formalisiert. Auf der COP21 in Paris wurde das jährliche Ziel von 100 Mrd. USD bis 2025 verlängert.
Climate Finance Provided and Mobilised by Developed Countries in 2016-2020 – © OECD
Seit 2015 erstellt die OECD auf Ersuchen der Geberländer Analysen der Fortschritte auf dem Weg zu diesem Ziel. Diese Analysen beruhen auf den besten verfügbaren Daten und einem soliden Rechnungslegungsrahmen, der mit den Ergebnissen der COP24 übereinstimmt, auf die sich alle Vertragsparteien des Pariser Abkommens hinsichtlich der Finanzierungsquellen und Finanzinstrumente im Zusammenhang mit der Berichterstattung über die durch öffentliche Maßnahmen bereitgestellten und mobilisierten Finanzmittel geeinigt haben.
Die OECD-Zahlen erfassen vier verschiedene Komponenten der von den Industrieländern bereitgestellten und mobilisierten Klimafinanzierung:
- bilaterale öffentliche Klimafinanzierung, die von bilateralen Agenturen und Entwicklungsbanken der Industrieländer bereitgestellt wird;
- multilaterale öffentliche Klimafinanzierung, die von multilateralen Entwicklungsbanken und multilateralen Klimafonds bereitgestellt wird und den Industrieländern zugerechnet wird;
- klimabezogene öffentlich unterstützte Exportkredite, die von offiziellen Exportkreditagenturen der Industrieländer bereitgestellt werden, und (iv) private Finanzmittel, die durch bilaterale und multilaterale öffentliche Klimafinanzierung mobilisiert werden und den Industrieländern zugerechnet werden.
Daher erfassen die in diesem Bericht dargestellten Zahlen zur Klimafinanzierung nicht die gesamte Finanzierung von Klimaschutzmaßnahmen in Entwicklungsländern. Aufgrund des geografischen Geltungsbereichs des 100-Milliarden-Dollar-Ziels umfassen die Zahlen weder die inländische öffentliche Klimafinanzierung der Entwicklungsländer noch die bilaterale öffentliche Klimafinanzierung zwischen Entwicklungsländern (die so genannte Süd-Süd-Kooperation) oder die multilaterale und mobilisierte private Klimafinanzierung, die den Entwicklungsländern zugerechnet wird. Außerdem enthalten die Zahlen weder private Finanzierungen, die durch öffentliche Maßnahmen ausgelöst wurden, für die es keine Messmethode gibt, noch private Finanzierungen, die ohne öffentliche Maßnahmen investiert wurden.
2022 veröffentlichte die OECD einen ersten Bericht mit dem Titel „Aggregate Trends of Climate Finance Provided and Mobilised by Developed Countries in 2013-2020“, der die zuvor veröffentlichten Zeitreihen 2013-2019 um Zahlen für 2020 ergänzt und damit eine Bewertung auf aggregierter Ebene im Vergleich zum ursprünglichen Zieljahr ermöglicht. Der vorliegende Bericht liefert ergänzende Analysen und Erkenntnisse, indem er die wichtigsten Trends innerhalb der einzelnen Komponenten der Klimafinanzierung sowie die Verteilung und Konzentration der bereitgestellten und mobilisierten Klimafinanzierung auf verschiedene Merkmale und Gruppen von Entwicklungsländern weiter untersucht. Der Bericht befasst sich auch mit Fragen zu den Rahmenbedingungen, den Auswirkungen und der Wirksamkeit der Klimafinanzierung sowie zu sinnvollen Minderungsmaßnahmen und zur Transparenz bei der Umsetzung.
Der neue OECD-Bericht „Climate Finance Provided and Mobilised by Developed Countries in 2016-2020: Insights from Disaggregated Analysis“ enthält eine aufgeschlüsselte Datenanalyse der im Zeitraum 2016-2020 bereitgestellten und mobilisierten Klimafinanzierung nach Klimafinanzierungskomponenten, Themen, Sektoren und Finanzierungsinstrumenten. Zudem untersucht er wichtige Trends und gewährt Einblicke in die Verteilung und Konzentration der bereitgestellten und mobilisierten Klimafinanzierung auf verschiedene Merkmale und Gruppen von Entwicklungsländern.
Der Bericht wurde gemeinsam von den OECD-Direktionen für Umwelt und Entwicklungszusammenarbeit erstellt. Die OECD-Direktion für Handel und Landwirtschaft (für die meisten Exportkredite) sowie die Geberländer (Bereitstellung der bilateralen öffentlichen Klimafinanzierung für 2019-2020 im Vorfeld der UNFCCC-Berichterstattung, die auf später im Jahr 2022 verschoben wurde) haben ebenfalls Daten für 2020 beigesteuert.
Zusammenfassung der Zahlen für 2020 und aggregierte Trends
2020 wurden von den Industrieländern 83,3 Mrd. USD für Klimaschutzmaßnahmen in Entwicklungsländern bereitgestellt und mobilisiert. Dies ist zwar eine Steigerung um 4 % gegenüber 2019, aber 16,7 Mrd. USD weniger als das Ziel von 100 Mrd. USD pro Jahr bis 2020.
Die öffentliche Klimafinanzierung (sowohl bilaterale als auch multilaterale, die den Industrieländern zuzurechnen sind) nahm im Jahr 2020 zu und machte weiterhin den Löwenanteil des Gesamtbetrags aus (68,3 Mrd. USD oder 82 %). Die durch die öffentliche Klimafinanzierung mobilisierte private Finanzierung (13,1 Mrd. USD) ging im Vergleich zu den Vorjahren leicht zurück, während die klimabezogenen Exportkredite gering blieben (1,9 Mrd. USD).
Trotz eines Rückgangs um 2,8 Mrd. USD im Vergleich zu 2019 entfiel 2020 immer noch der größte Teil (58 %) auf die Finanzierung von Minderungsmaßnahmen. Die Anpassungsfinanzierung stieg sowohl in absoluten (8,3 Mrd. USD mehr als 2019) als auch in relativen Zahlen (34 % im Jahr 2020 gegenüber 25 % im Jahr 2019). Dieser Anstieg ist zum großen Teil auf einige große Infrastrukturprojekte zurückzuführen. Querschnittsaktivitäten blieben eine Minderheitskategorie (7 %), die fast ausschließlich von bilateralen öffentlichen Anbietern genutzt wurde.
Die Finanzierung von Klimaschutzmaßnahmen konzentrierte sich hauptsächlich (46 %) auf Aktivitäten in den Sektoren Energie und Verkehr. Im Gegensatz dazu verteilten sich die Anpassungsfinanzierungen gleichmäßiger auf eine größere Anzahl von Sektoren und konzentrierten sich auf Maßnahmen in den Bereichen Wasserversorgung und Abwasserentsorgung sowie Land- und Forstwirtschaft und Fischerei.
Wie in allen Vorjahren entfielen mehr als 70 % der öffentlichen Klimafinanzierung auf Darlehen (71 % bzw. 48,6 Mrd. USD im Jahr 2020, einschließlich konzessionärer und nichtkonzessionärer Darlehen). Der Anteil der Zuschüsse blieb im Vergleich zu 2019 stabil (26 % bzw. 17,9 Mrd. USD). Öffentliche Eigenkapitalinvestitionen waren weiterhin sehr begrenzt.
Im Zeitraum 2016-2020 waren die bereitgestellten und mobilisierten Klimafinanzierungsmittel hauptsächlich auf Asien (42 %) und Länder mit mittlerem Einkommen (43 % bzw. 27 % für Länder mit niedrigem bzw. höherem mittlerem Einkommen) ausgerichtet. Außerdem konzentrierten sich 50 % der Gesamtmittel auf 20 Länder in Asien, Afrika und Nord- und Südamerika, die 74 % der Bevölkerung aller Entwicklungsländer repräsentieren.
Einblicke aus der Analyse disaggregierter Daten – Thematische Aufteilung zwischen Abschwächung und Anpassung:
Die von den Industrieländern im Zeitraum 2016-2020 bereitgestellte und mobilisierte Klimafinanzierung konzentrierte sich weitgehend auf den Klimaschutz in relativ emissionsstarken Ländern. Dieser Trend ist wahrscheinlich darauf zurückzuführen, dass größere und finanziell tragfähige Projekte zur Eindämmung des Klimawandels leichter verfügbar sind als solche zur Anpassung.
Der relative Anteil der Anpassungsfinanzierung variierte stark innerhalb und zwischen den Ländergruppen. Zwischen 2016 und 2020 war fast die Hälfte der gesamten für kleine Inselentwicklungsstaaten (SIDS) und am wenigsten entwickelte Länder (LDC) bereitgestellten und mobilisierten Klimafinanzierung für die Anpassung bestimmt. Die Pro-Kopf-Anpassungsfinanzierung in diesen Ländern lag über dem Durchschnitt der Entwicklungsländer insgesamt.
Vielen Entwicklungsländern, einschließlich der am wenigsten entwickelten Länder, mangelt es an angemessenen Kapazitäten für die Entwicklung und Umsetzung von Projekten zur Klimafinanzierung sowie für den Zugang zu internationalen Finanzmitteln und deren Verwaltung, was sie daran hindert, größere Mengen an Anpassungs- und Minderungsfinanzierung zu sichern.
Öffentliche Finanzierungsinstrumente:
Während Darlehen im Zeitraum 2016-2020 den Großteil der multilateralen und bilateralen öffentlichen Klimafinanzierung ausmachten, variierte die Aufteilung der Instrumente zwischen den verschiedenen Anbietern erheblich. Das Mandat und das Betriebsmodell multilateraler Klimafonds und bilateraler Hilfsorganisationen beruhen in der Regel auf eingezahlten Beiträgen und Haushaltszuweisungen. Folglich können diese Fonds und Agenturen mehr Mittel in Form von Zuschüssen bereitstellen. Im Gegensatz dazu beruhen das Mandat und das Geschäftsmodell vieler multilateraler Entwicklungsbanken (MDBs) und bilateraler Entwicklungsfinanzierungsinstitutionen eher auf Finanzinstrumenten, die zu Rückzahlung und Zinsen (Darlehen) oder Ausstiegs- und Renditeaussichten (Eigenkapital) führen.
Der Anteil der Zuschüsse an der Finanzierung von Anpassungs- und Querschnittsmaßnahmen war zwischen 2016 und 2020 wesentlich höher als der Anteil an der Finanzierung von Minderungsmaßnahmen. Zuschüsse unterstützen in der Regel den Aufbau von Kapazitäten, Machbarkeitsstudien, Demonstrationsprojekte, technische Hilfe und Aktivitäten mit geringen oder keinen direkten finanziellen Erträgen, aber hohen sozialen Erträgen. Öffentliche Klimafinanzierungsdarlehen werden häufig zur Finanzierung ausgereifter oder nahezu ausgereifter Technologien sowie großer Infrastrukturprojekte mit künftigen Einnahmen verwendet, die bei der Finanzierung von Minderungsmaßnahmen sowie in Ländern mit mittlerem Einkommen vorherrschen.
Zuschüsse machen einen größeren Anteil der Klimafinanzierung für SIDS, LDCs und fragile Staaten aus als für Entwicklungsländer insgesamt. In den Ländern dieser drei Kategorien herrschen häufig wirtschaftliche und soziopolitische Bedingungen, die aufgrund begrenzter Aufnahme- und Rückzahlungskapazitäten eine Finanzierung auf Darlehensbasis nicht begünstigen. Empfängerinstitutionen und -projekte in Ländern mit mittlerem und hohem Einkommen verfügen in der Regel über eine vergleichsweise höhere Kapazität, Darlehen zu beantragen, aufzunehmen, einzusetzen und zurückzuzahlen.
Mobilisierung privater Finanzmittel:
Die Mobilisierung privater Klimafinanzierungsmittel hat sich als schwierig erwiesen. Nach einem Anstieg zwischen 2016 und 2017 stagnierte sie im Zeitraum 2017-2019 und ging 2020 zurück. Die Fähigkeit der Industrieländer, private Finanzmittel für Klimamaßnahmen in Entwicklungsländern zu mobilisieren, wird von vielen Faktoren beeinflusst. Dazu gehören die Zusammensetzung der Portfolios bilateraler und multilateraler Geldgeber (Minderung/Anpassung, Instrumente und Mechanismen, Geografie und Sektoren), die Politik und das allgemeine Umfeld in den Entwicklungsländern sowie die allgemeinen makroökonomischen Bedingungen.
Der Anteil der Anpassung an der insgesamt mobilisierten privaten Klimafinanzierung ist nach wie vor gering. Im Gegensatz zu vielen Minderungsprojekten, insbesondere im Energiesektor, fehlen bei Anpassungsprojekten oft die Einnahmequellen, die für eine umfangreiche private Finanzierung erforderlich sind. Es ist auch schwierig, private Finanzmittel für Aktivitäten zu mobilisieren, die die Widerstandsfähigkeit kleinerer Akteure, z. B. von Kleinunternehmen und Landwirten, erhöhen.
Öffentliche Geldgeber nutzen unterschiedliche Mechanismen zur Mobilisierung privater Finanzmittel in verschiedenen Ländern, Sektoren und Risikokontexten. Die Datenanalyse in diesem Bericht und eine qualitative OECD-Umfrage zu den Portfolios der Anbieter bestätigten die Schlüsselrolle von Projektfinanzierungen, Garantien und Konsortialkrediten bei der Mobilisierung privater Finanzmittel in großem Umfang für Großprojekte. Einfache Kofinanzierungen und Kreditlinien erwiesen sich als gut geeignet, um die Mobilisierung relativ kleiner Akteure zu erreichen.
Der größte Teil der privaten Klimafinanzierung wurde für Projekte in Ländern mit mittlerem Einkommen mobilisiert, die ein relativ günstiges Umfeld und ein relativ geringes Risikoprofil aufweisen. Allerdings gibt es Unterschiede zwischen den verschiedenen Arten von Geldgebern. Insgesamt mobilisierten die MEB einen größeren Anteil privater Finanzmittel für Entwicklungsländer mit einem relativ höheren Risikoprofil als bilaterale Anbieter und sogar noch mehr als multilaterale Klimafonds.
Sowohl für die Geber als auch für die Empfänger gibt es Möglichkeiten, die Mobilisierung privater Finanzmittel zu erhöhen. Dazu gehören die Verbesserung der nationalen Investitionsvorschriften der Entwicklungsländer und des allgemeinen Umfelds sowie die Entwicklung von Projektpipelines und groß angelegten Investitionsmöglichkeiten. Auf der Anbieterseite deutet die OECD-Umfrage auf das Potenzial hin, innovative Finanzierungsmechanismen zu entwickeln und die Kombination öffentlicher und privater Ressourcen und Instrumente besser auf die verschiedenen Länder, Sektoren und Risikokontexte abzustimmen.
Einblicke in die Wirksamkeit, Auswirkungen und Transparenz
Die Analyse in diesem Bericht basiert auf offiziellen Daten zur Klimafinanzierung, die von bilateralen und multilateralen Gebern gemeldet wurden. Die Methoden zur Erfassung von anpassungs- und minderungsspezifischen Finanzierungen sowie von Querschnittsfinanzierungen unterscheiden sich von Anbieter zu Anbieter und können sich im Laufe der Zeit ändern, was sich auf das Volumen und die thematische Aufteilung der Klimafinanzierung auswirken kann. Investitionen in große Infrastrukturprojekte tragen ebenfalls erheblich zu den jährlichen Schwankungen der öffentlichen und mobilisierten privaten Finanzzahlen bei. Weitere Anstrengungen einzelner öffentlicher Klimafinanzierer, detaillierte Daten auf Aktivitätsebene zu melden, sowie methodische Änderungen sind der Schlüssel zur Erfüllung grundlegender analytischer Anforderungen und zur Vertrauensbildung.
Die von den Industrieländern bereitgestellte und mobilisierte Klimafinanzierung ist ein Mittel zum Zweck. Die Bewertung ihrer Wirksamkeit ist wichtig, aber komplex. Neben einer detaillierten Wirkungsanalyse auf Aktivitätsebene erfordert sie eine ganzheitliche Bewertung der erzielten Veränderungen, die mit Datenbeschränkungen und Schwierigkeiten bei der Festlegung geeigneter Zeitrahmen für die Bewertung und der Zuordnung von Kausalitäten zu kämpfen hat. Außerdem kann die Wirksamkeit von den verschiedenen Gemeinschaften unterschiedlich verstanden werden.
Fortgesetzte Bemühungen sowohl der Anbieter als auch der Empfänger, die Auswirkungen besser zu messen, könnten zu einer verbesserten Bewertung der Wirksamkeit beitragen. Dies würde die Bewältigung der folgenden Herausforderungen beinhalten:
Die Zusammenführung der verfügbaren Informationen über die Ergebnisse der Klimaschutz- und Anpassungsmaßnahmen, die mit der bereitgestellten und mobilisierten Klimafinanzierung erzielt wurden, stellt nach wie vor eine Herausforderung dar, da diese Informationen nach unterschiedlichen Methoden, Konzepten und Indikatoren gemeldet werden.
Die Industrieländer haben sich im Zusammenhang mit „sinnvollen Minderungsmaßnahmen und Transparenz bei der Umsetzung“ zu dem Ziel von 100 Mrd. USD pro Jahr verpflichtet. Über die Verwendung und die Auswirkungen der von den Entwicklungsländern erhaltenen Klimafinanzierung sowie über die durchgeführten Maßnahmen liegen nur sehr begrenzte Informationen vor. Dies ist zum Teil darauf zurückzuführen, dass die Entwicklungsländer im Rahmen des UNFCCC nicht verpflichtet sind, zu diesen Themen Bericht zu erstatten, und dass die Entwicklungsländer nur begrenzt in der Lage sind, solche Informationen zusammenzustellen.
Es setzt sich zunehmend die Erkenntnis durch, dass internationale Maßnahmen über direkte klimaspezifische Ergebnisse hinausgehen und darauf ausgerichtet sein müssen, den Übergang zu niedrigen Treibhausgasemissionen und einer klimaresistenten Entwicklung zu unterstützen, zu ermöglichen und zu beschleunigen. In diesem Zusammenhang ist die Integration von Klimaschutzmaßnahmen und -zielen (z. B. im Rahmen der Nationally Determined Contributions) durch die Entwicklungsländer in umfassendere nationale Entwicklungspläne und -prozesse eine wichtige Voraussetzung für wirksame, vom Land selbst getragene Klimaschutzmaßnahmen.
->Quellen: